蓉平:非常时期,如何“依法抗疫”?

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2020年02月10日 18:46      来源:人民网

2月9日,浙江省政府办公厅发布疫情防控2号责任令,要求制止无理由擅自升级管理措施,以及层层加码的简单化管理手段。比如随意限制普通居民正常出行、随意关闭居民生活必需品门店等,确保科学恢复生产秩序。

依法治国是我国基本方略之一,即使在突发公共卫生事件时期也必须坚持,本次抗击新冠肺炎当然不例外。然而从根本上讲,法治与应急处置之间存在天然的紧张关系,应急措施经常是“少法可依”。

原因有二:

首先,法治的前提是“有法可依”。立法者提供规则作为常备工具,执法者照章办事处理具体事务。然而突发事件出没无常,全社会都缺乏常备应对工具。尤其像新冠肺炎,不仅在医学史上从未见过,还一上来就暴击九省通衢的大都市武汉,再加上春节人口大迁移,可资沿用的应急经验不多,出现局部“乱作为”也在意料之中。

其次,法治的另一要素是规则稳定,不能朝令夕改,以便全社会形成稳定预期,将规则内化为“从心所欲而不逾矩”的习惯。然而面对“非常态”的突发事件,原本处理常态事务的规则可能不再适用,决策者必须“见招拆招”,甚至必要时“临阵变招”。如此一来,出现“乱招”也在所难免。

简而言之,“少法可依”的应急状态是对法治的天然考验。面对新冠肺炎这种突发疫情,不管政府还是个人,都没有“久病成医”的现成经验,只能在事发后见机行事。在迎难而上的应急处置中,一些措施虽以防疫为出发点,却可能引发“次生灾害”。比如有疫情轻微地区将疫情严重地区的紧缺防护物资征用,有地方挖断公路阻断交通要道,有小区禁止医护人员返家,有基层对湖北籍住户铁链封门等,不一而足。面对这些乱象,立法者固然无法一一预见并事先防范,但借助法治的基本框架,我们至少可以从三个层面解决应急措施的合法性问题:其一,政府应急扩权时,其手段的界限何在?其二,政府决定应急措施时,应受到何种程序约束?其三,个人对政府和他人,可以采取何种应急措施?

第一、政府应急扩权的界限何在?

根据《传染病防治法》和《突发事件应对法》等概括性授权,面对新冠肺炎这类突发公共卫生事件,政府权力得以临时性扩张,可以强制隔离、限制聚集、管制场所/交通或停工/停业/停课等。视疫情发展,政府还可以灵活调整应急措施的种类和力度。然而公权扩张的代价是私权限缩,尽管立法上没有明确的红线,政府应急措施依然受到法治原则的强力约束。简而言之,可归结为“一条底线、三条准绳”。

“一条底线”指保障基本权利,至少是不得因应急措施危及个人生命安全。比如在强制隔离时,一要进行必要的医疗救治,二要满足饮食住宿等基本生活条件,三要对被隔离者抚养的无生活能力者提供帮助,欠缺任何一项都构成违法。同理,大范围地关停粮油蔬菜等民生必需品商店,也因威胁到公众生存权而违法。

“三条准绳”指“禁止过度”的比例原则的三层意思。一是手段有效,即对私权的限制必须有助于维护所追求的公共利益。比如新冠肺炎期间限售退烧药,可以避免感染者私下购药压降体温以逃避隔离治疗,属于有助于保护公众健康的合法手段。相比之下,如果限售糖尿病人必须的胰岛素,则属于不合法的无效手段。

二是侵害最小,即在足以实现相同目标的多种手段中,选择对私权侵害最小的一种。比如对强制居家隔离的个人,可以采用贴封条、电子监控或锁死入户门等多种办法。前者的侵害程度最低,当属首选。后者固然效果好,但同时造成消防和急救等隐患,对私权侵害过大,不应采用。

三是损益均衡,即所保护的利益和付出的代价大致相称,不存在“高射炮打蚊子”的极端选择。比如若非疫情极其严重地区,不宜采用彻底封城、全民禁足的措施,也不能“一刀切”地关停包括民生必需品在内的销售门店,或是随意拔高复工标准阻止企业复工。由此,必须警惕抗疫措施“比谁更狠”的倾向,在这一点上,先有公安部反复强调不得擅自封堵交通要道,后有浙江省政府专门发文纠正过激措施,都值得各级决策者认真借鉴。

第二、政府应急决策应受何种程序约束?

决策程序本身不是应急手段,但却足以提升手段的正当性。应急决策与日常立法不一样,首先是紧急,必须迅速决策并立即实施;其次是独断,没有时间通过民主程序进行充分论证。即便如此,法治原则也对决策程序有以下约束:

一是不得越权决策。根据《传染病防治法》和《突发事件应对法》,涉及限制个人权利的多数隔离/管制类应急措施,只有县级以上政府有权实施,街道/乡镇、派出所/卫生所、社区/村队以及业主委员会、物业服务公司等主体,都无权自行决定。像铁链封门、禁止医护人员进小区这种从未上过县级以上政府红头文件的做法,显然就属于非法越权决策。

二是强调专家参与。应急决策效率优先,大规模民主协商不可行,但应尽量小范围听取专业意见,尤其要注意一线专家的声音。比如面对新冠肺炎这种新型传染病,风险如何、应否封城等关键判断,国家高级别专家组的意见极为重要;但在确诊标准、是否人传人等问题上,一线医生的意见就值得特别关注。毕竟相比远程指挥的高级参谋,与敌人刀枪相对的一线将士可能有更深刻的认识。

三是保留调整空间。应急决策事出紧急,又经常缺乏成例可循,考虑不周甚至挂一漏万在所难免。正是因此,在迅速“一刀切”实施的同时,必须保留调整空间。具体而言,首先要允许执行中对特殊情况“开口子”,并畅通“开口子”的决策通道,比如封城时要为非传染病重症患者保留异地求医可能,暂停公共交通时要考虑医务人员的出行需求等。其次要善于改进,该修正先前决策时绝不犹豫。毕竟应急决策重在效率和效果,而不求规则稳定。这就要求决策系统保持信息畅通,及时接收并处理决策实施中的反馈信号。

第三、个人可以采取何种应急措施?

就应急抗疫法律关系而言,个人主要有三种角色:一是政府行为的相对人,也即私权受到临时限制的个体;二是自治成员,包括村社成员、小区业主等身份;三是市场主体,尤其是经营抗疫防护用品和紧缺生活必需品的商家。第一个角色相对被动;第二三类角色则可能成为侵犯他人权利的主体。

作为公权相对人,个人除容忍并服从政府的应急扩权行为之外,还应保持足够的权利敏感,一则避免自身权利受到过度侵蚀,二则提醒政府及时修正不合理的应急抗疫措施。

作为村社成员、小区业主等自治成员,个人在应急抗疫中又很容易压制他人权利。比如集体投票禁止医务人员进小区、挖断村道阻止外人进村等行为,其非法性本来不难判断,但一则民众大多不熟悉法律,二则借口非常时期集体决策而有恃无恐。问题的解决,一要靠政府尤其是公安机关严格执法,“该出手时就出手”,二要靠民众强化共情心理,在风险可控的前提下更多换位思考。

至于作为抗疫商品经营者的个人,必须认识到应急状态下的商品价格并不必然反映供需关系。或许多数经营者不懂相关法律,但只需记住一点即可:任何轻易赚大钱或快钱的方法,尤其是在应急背景下,都一定写在了《刑法》中。

作者:兰荣杰

责任编辑:何佳昕

值班主任:李玲

来源:人民网
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