7月9日—8月7日，《成都市国土空间总体规划（2020-2035年）》（公示草案）（以下简称“规划”）公开征集广大市民的意见和建议。规划是国家空间规划改革后成都第一部覆盖全域全要素的“多规合一”总体规划，必将对成都未来15年的发展产生重大而深远的影响。成都市规划和自然资源局邀请中国城市规划设计研究院原院长、京津冀协同发展专家咨询委员会、教授级高级工程师专家李晓江进行了解读，认为规划呈现了六大特点。

李晓江表示，2020年1月，中央财经委员会第六次会议作出成渝地区双城经济圈建设等系列重大战略部署，赋予了成都全面增强极核辐射带动能力、探索新时代城市发展路径的重要政治使命和历史机遇。习近平总书记明确要求将成渝地区打造成为带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源，支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区。此次成都编制的《成都市国土空间总体规划（2020-2035年）》全面落实国家战略部署，以“强化极核引领作用，建设践行新发展理念的公园城市示范区”为主线，是对成渝地区双城经济圈建设这一战略的深入贯彻。他认为重点有六个方面特点。

特点一

以都市圈视角引领区域协同发展 实现从“大城市”向“大都市圈”的路径之变

十九大以来，国家逐渐明确以城市群都市圈作为未来区域发展的主要形态，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。从世界城市空间演进趋势来看，都市圈逐渐成为现代城市发展的新空间单元和竞争主体。在国家“一带一路”倡议背景下，成渝地区的战略地位进一步提高。全国十大主要城市群中成渝地区是经济总量、人口总量占全国比重唯一保持双增长的地区，证明成渝地区不仅经济发展势头强劲，对人口的吸引力也越来越大，在国家经济社会发展大格局中的地位不断上升。目前，作为成渝地区双城经济圈四川一侧的“极核”——成都，对全省和西部地区的资源要素集聚效应突出，但是对周边城市带动不足。

为此，《规划》充分发挥成渝地区双城经济圈“极核”城市和四川省“主干”城市功能，从更大尺度、更广范围谋划成都发展重点，加强成都对周边地区的辐射带动，重点推动成都、德阳、眉山、资阳四个城市抱团发展，建设成为成都大都市圈，推动由以往的成都带动向成都都市圈带动转变，推动区域整体成势。为此，《规划》聚焦成德眉资同城化发展新格局，重点推动空间治理体系、产业体系、公共服务、要素市场和都市圈治理五个一体化发展，特别是发挥成都重大高能级载体的辐射带动作用，依托国家级天府新区、国家级成都国际铁路港经济开发区和省级东部新区，分别协同眉山、德阳、资阳，共建“三区三带”同城化发展示范区，全面提升成都都市圈的国际竞争力和区域辐射带动力，做强成渝地区双城经济圈“极核”和四川省“主干”。

特点二

以细化主体功能区谋划空间治理 实现从“行政区”向“经济区”的模式之变

推进主体功能区战略有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，推动解决不充分不平衡发展问题。从国内城市发展实际来看，行政区各自为政缺乏错位协同、功能互补的自觉，容易带来无序竞争、同质化发展等问题。从国家、四川省的主体功能区规划来看，成都全域一直处于“城市化发展区”，然而成都面积广阔，东西自然资源禀赋迥异，各地区不能都以大干快上的增量方式进行城市化发展，更应该按照自然资源禀赋差异与国家战略导向，进一步细化主体功能区战略，形成更高质量、更有效率、更可持续的空间发展模式。

探索成渝地区经济区与行政区适度分离，是推进成渝地区双城经济圈一体化发展的重大改革任务。为此，《规划》基于自然地理格局、国家和区域战略，打破行政区界，以“经济区”模式谋划空间治理，细化形成了与资源禀赋、环境条件、国家战略、城市功能相适应的五大功能区，如打破部分市辖区行政界线，将五环路以内老城区为主的区域划入中优区域，辖区内剩余区域划入其他功能区。一方面《规划》结合国家及区域战略布局明确五大功能区差异化的发展方向与发展重点。譬如东进区域落实成渝地区双城经济圈战略，依托省级东部新区，推动成渝相向发展，高起点规划建设以先进制造业和生产性服务业基地为战略支撑的现代化未来新城，重点实施增量发展。南拓区域依托国家级天府新区，建设高质量发展先行区和公园城市示范区，重点实施增存并重发展。西控区域重点依托成都平原良田沃土和以都江堰精华灌区为核心的灌区体系，建设国家城乡融合发展试验区，重点实施减量发展。北改区域重点依托国家级成都国际铁路港经济技术开发区，建设链接欧亚的陆港门户枢纽，重点实施增存并重发展。中优区域重点位于成都老城区，该区域是成都的魅力、文化沉淀所在的核心区域，大力实施“三降两提”，降低开发强度、降低人口密度、降低建筑尺度，提高产业层次、提升城市品质，打造高能级生活城区，重点实施存量发展。另一方面《规划》结合五大功能区战略，强化政策设计，匹配了土地、人口、产业、政策等差异化的要素配置策略，推动城市从“增量主导的外延式发展”向“增存并重的内涵式发展”。

特点三

以全面创新引领城市发展转型 实现从“要素驱动”向“创新驱动”的发展动能之变

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。创新的优质土壤是生态和文化。吴良镛先生曾说，成都是一个“具有悠久和优秀人居文化传统的地方”，能够获得这样高度评价的城市并不多，同时成都有最好的平原与自然条件，有丰富的自然和文化遗产，经千年沉淀形成了人工和自然交融的人居文化体系，具有优质的创新创造本底。近年来成都在营商环境、生活环境等创新环境营造方面优势明显，但创新载体、创新产业链等方面还有差距。

在此背景下，《规划》坚守创新的土壤，把城市前进的主要动力转到依靠创新载体和创新产业的培育上。一方面，推动完善创新平台体系，以“两区一城”为创新主阵地，高标准建设西部（成都）科学城，创建综合性国家科学中心，组建天府实验室，有力支撑成渝地区双城经济圈国家科技创新中心建设。另一方面，大力推动创新链产业链深度融合，依托“一核四区”，联动高品质科创空间和产业功能区，构建多层次创新体系，同时创新经济组织方式，培育产业生态圈、建设产业功能区，满足新旧动能的转换与产业结构升级的迫切需求。

特点四

立足千年谋城拉开成都发展架构 实现从“两山夹一城”向“一山连两翼”的空间格局之变

本轮《规划》最重要的特色，就是下决心调整成都的空间结构，这对于成都的可持续发展、发挥区域辐射带动作用都十分重要。从城市发展规律来看，单中心结构的超大城市超出一定规模后必然会带来“大城市病”问题，也必将面临空间结构调整问题。东京、上海、北京这些超大城市都曾在人口快速增长期进行过空间结构调整。追溯成都2300多年建城史，从宝墩遗址到“两江环抱”区域的城址选择体现了古代先人趋利避害的自然规律。当前成都单中心圈层式发展面临交通拥堵、空气质量保护等较大压力，城市空间格局必然面临调整，同时成都在过去10年人口年均增长58万，人口的快速增长也为空间结构调整带来了窗口期。

在此背景下，《规划》着眼尊重成都自然地理格局，保护成都平原良田沃土和平原灌区，落实成渝地区双城经济圈战略，推动成都跨过龙泉山脉向东与重庆相向发展，以龙泉山城市森林公园为中央绿心，推动由“两山夹一城”到“一山连两翼”转变，谋划成都发展的长远空间。这既有利于破解盆地资源约束，降低成都平原的资源环境承载压力，保护“精华灌区”自然文化遗产，塑造成都大美公园城市形态，又有利于突破成都单中心圈层式拓展，有效破解“大城市病”，让整个产业布局、人口布局更加合理，全面增强经济、人口等综合承载力，为城市永续发展夯实空间基础。

特点五

坚持“人民城市人民建，人民城市为人民” 实现从“产-城-人”到“人-城-产”的价值选择之变

人的价值观、生活方式、生活理念的转变，倒逼城市发展逻辑从“产-城-人”向“人-城-产”转变，首要的是研究人对宜居生活品质的需求，满足人的需求是吸引人才与创新活动集聚的重要条件。成都素有“天府之国”的美誉，幸福指数一直位居全国前列，但人口快速增长也同时带来居住、交通、教育、医疗等“大城市病”问题，需要深入挖掘公园城市以人为本的内涵，努力保持宜居宜业的城市特质，才能在世界城市格局中保持持久竞争力。

为此，《规划》坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，紧扣美丽宜居公园城市建设，把满足人民日益增长的美好生活需求放在突出的位置，把生活城市作为城市发展的最高境界和最持久的竞争优势。一方面注重满足人的全方位需求，围绕人的生活需求，统筹布局“重大区域型+基础保障类+特色提升类”高品质公共服务体系；围绕人的出行需求，加速“轨道＋公交＋慢行”三网融合，规划“上班的路”“回家的路”；围绕人的游憩需求，结合公园和绿道，植入人本化设施与活动，促进人与人之间的交往。另一方面体现对生命全过程的关注，聚焦“一老一小”和特殊群体，推进儿童友好型社区建设，优化养老服务设施配套，实施公共场所无障碍场景营建行动等，大力提升市民幸福感。

特点六

坚持“一张蓝图干到底” 实现从“空间建设”到“空间治理”的治理方式之变

我们经常讲“三分规划、七分实施”，一个好的规划，更重要的是需要好的管控和好的规划实施。对超大城市而言，规划管理一直是一个很复杂的难题。一方面要坚定地、严格地、严肃地传导和执行规划；另一方面也需要根据经济社会发展的变化去适当地调整和优化规划，预留调整的弹性。

《规划》遵循超大城市治理规律，构建了突出公园城市特点的空间治理体系与实施保障机制，确保规划能用、管用、好用。一是健全国土空间规划传导体系，构建了包括以战略传导、功能传导、格局传导、指标传导、用途传导、清单传导和管控传导为核心的规划传导体系，确保《规划》内容逐级传导落实。二是健全全过程法规政策体系和技术标准体系，围绕资源配置、用途管制等多方面强化了政策设计，更好发挥规划在空间治理方面的作用，围绕城市生态本底、格局塑造等配套公园城市国土空间规划体系的技术标准体系。三是健全实施监督体系，建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划动态监测评估预警机制，在坚持城市发展整体的理念和整体的目标，守住底线安全的基础上，根据经济社会发展的变化去适当地优化规划，不断增强对社会发展、对城市发展的适应性。（记者 袁弘）

版面编辑：冯天赐

责任编辑：雷启枝